建设项目环境管理疑难法律问题解析之四

2017/5/25 10:08:42

中国环境报特约撰稿陈国强
　　本报近期连续刊发了建设项目环境管理疑难法律问题解析，这一期我们探讨处罚“未验先投”应重点把握哪些法律问题，以飨读者。
　　哪些法律涉及“三同时”验收制度？
　　《建设项目环境保护管理条例》（自1998年11月29日起施行）第二十八条规定：“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款。”
　　《水污染防治法》（2008年6月1日起施行）第七十一条规定：“建设项目的水污染防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由县级以上人民政府环境保护主管部门责令停止生产或者使用，直至验收合格，处5万元以上50万元以下罚款。”
　　《固体废物污染环境防治法》（2005年4月1日起施行）第六十九条规定：“建设项目需要配套建设的固体废物污染环境防治设施未建成、未经验收或者验收不合格，主体工程即投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处10万元以下罚款。”
　　《环境噪声污染防治法》（自1997年3月1日起施行）第四十八条规定：“建设项目中需要配套建设的环境噪声污染防治设施没有建成或者没有达到国家规定的要求，即擅自投入生产或者使用的，由批准该建设项目的环境影响报告书的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以并处罚款。”
　　不同法律规定之间，优先适用哪个？
　　针对未经环保“三同时”验收即投入使用的违法行为，环保主管部门在实施行政处罚时，一般适用《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定。按照《立法法》规定的上位法优于下位法的法律适用原则，在各环保单行法与《建设项目环境保护管理条例》相冲突时，应适用环保单行法的规定。
　　从上述法规来看，《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》这两个法律关于“未验先投”这一违法行为的罚则规定与《建设项目环境保护管理条例》并无冲突。《水污染防治法》与《建设项目环境保护管理条例》在处罚主体和处罚额度上均存在明显冲突。
　　根据上位法优于下位法的原则，若涉及建设项目的水污染防治设施“未验先投”违法行为的，则应适用《水污染防治法》的相关规定。
　　《环境行政处罚办法》第九条规定：“当事人的一个违法行为同时违反两个以上环境法律、法规或规章条款时……效力等级相同的，可以适用处罚较重的条款。”若某建设项目“未验先投”违法行为同时违反《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》和《环境噪声污染防治法》的规定，可以选择适用《水污染防治法》的规定。从各法规的制定时间顺序来看，本着加强环境执法的原则，在行政处罚时也应优先适用《水污染防治法》的规定。
　　“未批先建”且已投产，如何罚？
　　2007年3月21日，全国人大常委会法制工作委员会做出《关于项目环境管理有关法律适用问题的答复意见》（法工委复（2007）2号），要求对同时违反环境影响评价法律制度和环保“三同时”法律制度的违法行为，应当分别按照《环境影响评价法》第三十一条和《建设项目环境保护管理条例》第二十八条予以处罚，做到“同时处罚、分别处罚、相应处罚”。
　　根据上述规定以及本文之前的分析，若“未批先建”投产未满两年的，同时对“未批先建”违法行为和“未验先投”违法行为进行处罚。
　　由于《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》和《建设项目环境保护管理条例》规定建设项目“未验先投”违法行为的处罚主体为：由审批/批准该建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门。在该建设项目“未批先建”时，并不存在“审批/批准该建设项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门”，因此无法适用《固体废物污染环境防治法》《环境噪声污染防治法》和《建设项目环境保护管理条例》对该等“未验先投”行为进行行政处罚；只有在同时违反《水污染防治法》相关规定时，才可以选择适用《水污染防治法》进行行政处罚。
　　建设项目环境保护管理涉及的法律法规众多，且规定冲突之处甚多，亟待对相关法律法规规定进行统一修改，以解决基层环境执法时的困惑，降低环境执法成本。